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构建多元体系打好土壤污染防治攻坚战
发表时间:2018-09-17 10:03:54   
文字:陈卫平 编辑: 信息来源:学习时报

为保障土壤污染防治计划的有效落实,应全面构建涵盖法律法规体系、技术标准体系和可持续管理体系的“法律—技术—管理”三位一体土壤污染防治体系。

土壤污染关系国家食品安全和人民群众健康。2016年5月,国务院发布《土壤污染防治行动计划》(简称“土十条”),明确了“预防为主,保护优先,风险管控”的土壤污染防治基本思路,从十个方面对有效开展土壤污染防治工作做了系统的战略部署。当前我国土壤污染防治工作有序推进,取得了初步成效,但我国土壤污染防治工作仍任重道远。

我国土壤污染防治工作有序推进

地方“土十条”陆续出台。自2016年国务院发布“土十条”以来,地方各级政府陆续制定并公布土壤污染防治工作方案或实施方案,确定土壤污染防治的重点任务和工作目标。地方版“土十条”主要以“摸清家底,风险管控”为主要思路对“国标”进行分解和细化,其中也不乏根据当地土壤污染特点、环境和经济发展状况等因素突出地方特色。

土壤污染防治立法取得实质性进展。土壤污染防治法是打赢污染防治攻坚战必不可少的法律保障。2017年底,土壤污染防治法草案二审稿提请至全国人大常委会,就强化农用地风险管控责任进行审议。2018年对草案进一步修改完善。目前,土壤环境立法工作取得实质性进展,土壤污染防治法有望快速出台。

土壤污染详查工作稳步进行。各省区市按国家统一要求,以农用地和重点行业企业用地为重点,持续推进土壤污染详查工作,摸清地方土壤污染底数。根据“土十条”要求,2018年底要完成农用地土壤污染状况详查工作,共布设详查点位55.3万个。据了解,大部分省区市与计划进度基本一致,但分析测试环节总体滞后,个别省区市工作进展缓慢。

技术标准规范配套实施。为深入推动“土十条”的贯彻落实,相关部门先后配套发布了一批技术文件、标准和管理办法,不仅为指导、规范各地农用地土壤污染状况详查和重点行业企业用地调查样品分析测试工作提供了科学的技术支撑,也为开展农用地分类管理和建设用地准入管理提供了技术依据,对于贯彻落实“土十条”、保障农产品质量和人居环境安全具有重要意义。

土壤污染防治示范工程效果显著。“十三五”以来,中央启动了多个土壤污染治理与修复技术应用试点项目,并加快推进土壤污染防治先行区建设。当前,各示范工程和先行区已取得了显著的阶段性成果,但总体来讲,我国土壤污染治理工作仍处于起步阶段,距“出模式、出经验、出效果”的目标还存在一定差距。

我国土壤污染防治任重道远

首先,我国幅员辽阔,土壤污染形势复杂,家底尚未完全摸清。当前各地正遵循《全国土壤污染状况详查总体方案》开展土壤污染详查工作,然而掌握全国土壤污染状况是一项艰巨工程,土壤污染空间异质性强,区域差异大,“点位超标率”不等于污染超标面积。据我国台湾地区的经验,经过5次的逐级调查才确认台湾的农地污染总数为约400公顷。因而,很难通过一两次的调查查明土壤污染的面积和程度,以及对农产品质量和人群健康的影响。

其次,土壤污染成因复杂。土壤污染输入途径多,工矿企业活动、农业生产活动、交通运输等都可能造成土壤污染,虽然单次输入量很小,但日积月累也会导致土壤污染状况逐步恶化。污染物在土壤中的累积和残留也与土壤性质、气候条件和植物覆盖等密切相关。总之,土壤是污染物的主要受体,大量水、气污染也能陆续转化为土壤污染,因而,在我国整体环境质量改善之前,土壤污染形势难以根本逆转。

再次,土壤污染风险不确定性高。土壤功能的多样性和区域差异性决定了土壤污染风险的复杂性。如农田重金属污染并不一定导致农产品重金属超标,不同污染物和不同情景下,污染暴露途径和暴露剂量差异很大,对人体健康的影响也有很多差别,需因地制宜采取风险管控措施。

构建科学有效的防治体系

为保障土壤污染防治计划的有效落实,应全面构建涵盖法律法规体系、技术标准体系和可持续管理体系的“法律—技术—管理”三位一体土壤污染防治体系。

首先,法律体系。尽管“土十条”被当作当前和今后一个时期我国土壤污染防治的行动纲领,在一定程度上为土壤质量管理提供了政策性指引,但其约束力有限,必须全面构建我国土壤污染防治法律制度,尽快出台土壤污染防治法案,尤其需要明确土壤污染预防与责任机制、土壤监测与信息公开机制。

因为土壤一旦被污染,治理与修复难度大、投入多、周期长,因此,污染预防比污染后修复更重要,必须严格遵循“谁污染、谁治理、谁付费”的责任认定原则,但在个体责任人不明或者不履行相关义务的情况下,政府主体需承担兜底责任。与此同时,公众知情权和参与权是实现土壤污染防治可持续的基本前提,依法公开土壤污染监测数据及污染状况、调查结果、修复效果等土壤环境相关信息,以“公开+激励”的管理机制保障公民及其他社会力量参与和监督土壤污染防治的权利,可最终形成全民监督、同治共进的土壤污染防治格局。

其次,技术体系。随着土壤污染防治工作的深入推进,许多专业性、技术性问题已然引起业界关注,需要针对土壤污染状况调查与风险评估技术体系、土壤污染修复技术体系等关键问题开展深入调研。

土壤污染本身极具复杂性,超标不等于污染,污染不等同于有风险,有风险不等同于要修复(可改变土地用途)。因此,需建立基于土壤调查的科学有效的分类、分区、分级土壤污染风险管控体系。同时,从修复技术角度来说,土壤污染治理与修复是一项复杂的系统工程,全面治理和彻底修复是不现实且不必要的。应建立以风险管控为导向、适合我国国情的修复技术体系,避免过度修复和修复技术选择的随意性,以及修复过程中的二次污染问题等,科学有序推进土壤污染治理修复。也可借鉴发达国家的经验,确立适合我国实际国情的绿色、可持续修复原则。

再次,管理体系。

一是确立风险管理体系。我国土壤类型的多样性和土壤污染的复杂性等特点决定了应按污染程度和土地用途实施土壤环境风险分类分级管理的基本决策。如农用地清洁土壤采取优先保护,轻度污染土壤采取农艺调控,中度污染土壤采取治理修复,对重度污染土壤采取替代种植措施等风险管控措施。对建设用地根据企业生产状态分别实施管理措施,形成集污染预防、环境调查、风险评估、治理修复、全过程监管和可持续再利用为一体的建设用地风险管理体系。

二是建立统一的信息平台。土壤污染防治需要大量的数据支撑,也需要加强数据共享,为准确研判土壤环境质量状况和污染趋势提供真实有效的数据支撑。

三是完善融资机制。目前用于土壤污染防治的中央专项资金远不能满足巨大土壤污染修复市场需求。我国土地的国有性质、经营主体的多样化决定了我国污染土壤修复责任主体认定的复杂性,也造成了我国污染土壤环境修复资金机制的不明晰。“污染者付费”的实践证明,其在执行中会遇到诸如无法追溯责任人的历史污染、责任人无力承担巨额修复资金、多个污染方如何划分责任等各种难题。因此,有必要进一步发挥市场作用,制定资金管理办法和使用制度,拓宽土壤修复融资渠道和资金缴纳主体。

四是鼓励利益相关方参与。土壤污染防治具有涉及领域广、专业性强、地域特色明显的特点,涵盖科技研发、工程施工、项目咨询、部门监理等多个环节。需要加强多部门联动,鼓励第三方评估机构、社会大众和新闻媒体的积极参与,开展国内与国际、企业与政府的密切合作,形成融合政府、企业、科学家、公众、新闻媒体等多方力量的跨地区、跨职能利益方参与体系。

 
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