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排污许可制度改革,要抓住三个执法重点
发表时间:2018-04-27 09:45:13   
文字:祁巧玲 编辑: 信息来源:《中国生态文明》杂志

环评管准入,许可管排污,执法管落实,是固定污染源协同管理的主线。今年的工作重点是清理整顿,也就是执法。为了加快推进排污许可制落实,现阶段要抓住三个执法重点。

 
1有证和无证要有区别
 
对固定污染源的全覆盖,是排污许可改革的内在要求,也是现阶段环保部门落实排污许可制度的重点。
如何实现全覆盖?《控制污染物排放许可制实施方案》明确,按行业分步实现对固定污染源的全覆盖,2020 年全国基本完成核发。之后环保部发布了《固定污染源排污许可分类管理名录(2017 年版)》,对82个行业和通用工序的许可证核发时限作了明确部署。要实现全覆盖,就要严格按照有关部署,对名录内的所有排污单位在规定时限内应发尽发。
排污许可证作为一项行政许可,只能是排污单位主动申请,政府依申请和承诺作出许可,这个先后顺序不能颠倒。要实现全覆盖,首先需要应核发的所有排污单位在规定时限内主动申请。然而,从目前已经核发的几个行业的情况看,很多违规企业和项目不符合许可证核发的资格,大多选择继续无证排污,即便有主动申请的,地方环保部门也不能轻易核发。
《排污许可管理办法(试行)》,为这些问题设计了出口,对没有通过环评审批等违规情况的企业和项目专门作了发放规定:排污单位如果承诺在最长不超过一年的时间内做出改正并提交改正方案,地方环保部门可以向其核发许可证。这一规定给违规企业提供了合法持证排污的机会,同时也需要企业承担相应的改正和罚款的成本。
政策的有效落实除了依靠科学的制度设计,还需要执行者的有胆有识。环境保护部原环境监察局副局长汪冬青提出,环保部门现阶段的执法重点首先是,抓有证和没证的区别,严厉打击无证排污,避免让有证的吃亏,无证的继续钻空子,以执法促落实。
具体说来,就是要集中力量对造纸、水泥等十几个行业中已经过了核发时限却还在无证排污的企业,依法严惩重罚,让企业的无证排污成本远远高于改正成本,刺激更多违规企业和项目主动改正,主动申领许可证。
现有法律法规中,有充足的执法依据,来支持对无证排污的严惩重罚。
《排污许可管理办法(试行)》有明确处罚规定:依法应当申请排污许可证但未申请的排污单位,依据《大气污染防治法》《水污染防治法》的规定,责令改正或者责令限制生产、停产整治,并处十万元以上一百万元以下的罚款;情节严重的,报经有批准权的人民政府批准,责令停业、关闭。
《环境保护法》也有明确处罚规定:对未取得排污许可证排放污染物,被责令停止排污,拒不执行的单位,可将案件移送公安机关,对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员,处十日以上十五日以下拘留;情节较轻的,处五日以上十日以下拘留。
执法单位还应当充分运用《环境保护法》按日连续处罚的规定,让企业不堪无证排污之重负。
对无证排污的重点执法,不但有利于清理已核发行业,也会对接下来须核发的其他行业起到促进作用,让之后的核发工作更顺利。
 
2建立以守法为基础的执法理念
 
只有主体责任落实了,排污许可制度才算真正落实。
有人比喻说,过去的环境执法好像猫捉老鼠的关系,环保部门责任被无限放大,排污单位被动消极,主体责任不落实、问责错位等问题普遍存在。环境保护部原环境监察局副局长汪冬青认为,问题的根本在于,我们的执法和管理制度的设计,是以假设监管对象故意违法为基础的。
排污许可制度的落实,是改变这一局面的契机。汪冬青提出,许可制度本质上要求我们转变环境管理和执法理念,首先相信企业是守法的,在此基础上开展监管执法,建立以信任为基础的契约关系,将对立转化为合力,共同承担改善环境的责任。
如果没有深刻领会排污许可制度的理念转变,依然沿着“有罪推定”的老思路,就可能将工作重心放在许可证填报信息的收集、现场勘验上,模糊了排污许可证本应该传达给排污单位的理念和要求,直接影响了排污单位对申请持有排污许可证需要承担的责任和义务的理解。
落实主体责任是排污许可制度改革的应有之义。《排污许可管理办法(试行)》细化了排污单位的法律责任,在申请核发阶段,排污单位自行申报,并且应当承诺申请材料是完整、真实和合法的;环保部门只须对材料的完整性、规范性进行审查。在证后监管中,排污单位自行监测,对提交的台账记录、监测数据和执行报告的真实性、完整性负责, 承诺按证排污,并依法依证进行信息公开;环保部门则根据排污单位信用记录,制定执法重点和检查频次,对排污单位的排污许可证执行情况进行检查。
制度非常明确,排污单位既是排污的主体、申领的主体,也是监管的主体、责任的主体。这不仅需要环保部门转变思路,也需要在排污许可制度推进的各个环节进行引导,让企业同样转变思路,强化主体意识,从被动管理转为主动自我监管,承诺守法并自证守法。
落实企业主体责任也需要环保部门的作为。环保部门要对主动守法基础上的执法抓对重点,根据排污单位的信用记录,制定执法重点和检查频次,一旦发现企业有违反承诺和许可证事项的行为,则从重处罚。同时要将企业的违法违规情况公布在全国排污许可证管理信息平台上,对信用记录不良的企业提高检查频次,加重执法力度。
对不履行自行监测义务的,《排污许可管理办法(试行)》有明确的处罚规定,未按规定自行监测的,未保存原始监测记录的,未按规定安装自动监测设备的,未与环保部门监控设备联网的,未保证监测设备正常运行的,依法责令改正,处二万元以上二十万元以下的罚款;拒不改正的,依法责令停产整治。
对不按证排污的,《排污许可管理办法(试行)》明确,超标排放或者超总量控制指标排放的,篡改或者伪造监测数据的、以各种手段逃避监测和现场检查的,依法责令改正或者责令限制生产、停产整治,并处十万元以上一百万元以下的罚款;情节严重的,报经有批准权的人民政府批准,责令停业、关闭。
还有一种情况是,历史遗留的违规企业和项目,承诺改正并领取了排污许可证的,在最长不超过一年的改正期后,仍不符合许可条件的,依法提出建议,报有批准权的人民政府批准责令停业、关闭,并注销排污许可证。
从重处罚的目的当然不是让企业关门和吊销许可证,而是让企业为违背承诺的行为付出高昂代价,并形成威慑,强化落实主体责任,建立“企业承诺守法+违法从重处罚”的监管执法模式, 逐步实现排污许可证的有效监管、高效监管。
 
3注重对形式的监管执法
 
排污许可制度能否落实,关键看能否实现有效监管。
在开展了几个行业的许可证核发工作后,很多地方环保部门反映,执法人员不足、行业知识欠缺等问题越发明显。环境保护部原环境监察局副局长汪冬青认为,如果延续传统执法的思路和方法,既查不尽,也查不明白,会让基层执法之路越走越窄,甚至会导致更多人因执法不到位而被问责追责。
汪冬青提出,环保部门需要转变思路和策略,在信任企业主动守法的基础上,注重对形式的监管执法,通过形式和环节推动制度落实。
汪冬青认为,排污许可制度的实施形式,包括自行监测、台账记录、执行报告、信息公开,本身就承载了排污许可制度的精神,这几个关键环节抓住了,制度也就基本上轨道了。
在核发阶段,主要对申请材料的完整性、规范性进行形式审查,不增加不必要的执法。
现阶段的证后监管,重点检查排污许可证规定的许可事项的实施情况。首先要注重对形式的检查,包括是否按规定自行监测,是否保存监测数据,是否建立台账,是否按规定提交执行报告、信息是否公开等。然后再以企业自行监测结果为主要依据,核查台账记录和执行报告。这样,监管的核心就基本抓住了。
在火电、造纸行业的核发工作基本完成后,环保部组织开展了对这两个行业的执法检查工作,部署了三项任务:打击无证排污,检查是否自行监测,依据自行监测数据检查排放浓度是否达标。地方环保部门应当充分领会这种部署的智慧和精神。
注重对形式的监管执法,也符合强化企业主体责任的精神,给企业主动守法、自我监管、主动改正的空间。《排污许可管理办法(试行)》规定,发生超标排放,如果排污单位及时报告环保部门,且主动采取措施消除或者减轻危害,并在台账和执行报告中进行记录,应当从轻处罚。
注重对形式的监管执法,绝不等于流于形式,而是要在系统、规范的监管框架下,进行高效的监管执法。德国的做法是,政府制定了简明扼要又清晰的操作规范,执法人员只需要照章办事,不需要深刻理解行业的复杂技术知识就可以操作,也没有模糊地带或者很大的自由裁量空间。最关键的工具是检查单和执行计划,检查之后也有统一规范的检查报告。这种设计让监管执法更规范、高效。
建立系统、规范、高效的监管体系,有赖于法律法规的完善,有赖于制度的精细化设计,有赖于信息化的建设,还有赖于公众参与,确非一日之功。现阶段的任务是,抓住执法重点,以执法促落实,逐步营造排污者如实申报、监管者阳光执法、社会共同监督的环境治理氛围,为改善环境质量奠定基础。
 
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